Распределенный и нераспределенный фонд недр что это
Распределенный и нераспределенный фонд недр что это
КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НЕДРАХ
Настоящий Кодекс содержит правовые, экономические и организационные основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Понятия и определения
В целях настоящего Кодекса используются следующие понятия и определения:
Статья 2. Законодательство о недрах
1. Законодательство о недрах в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Законодательство о недрах состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
3. Нормы законодательства о недрах, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу.
5. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям настоящего Кодекса и иных федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Кодекс и иные федеральные законы.
Статья 3. Цели и задачи законодательства о недрах
1. Целью законодательства о недрах является закрепление правовых, экономических и организационных основ рационального использования и охраны недр, направленных на обеспечение удовлетворения потребностей государства и граждан Российской Федерации.
2. Основными задачами законодательства о недрах является создание правовых основ рационального использования недр, соблюдения природоохранных норм и безопасности недропользования.
Статья 4. Отношения недропользования
1. Законодательство о недрах регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей (отношения недропользования).
2. К отношениям по использованию и охране земель, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно земельное законодательство, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.
3. К отношениям недропользования нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы законодательством о недрах.
4. Правовое регулирование отношений недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, в пределах территориальных вод Российской Федерации, внутреннего моря Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации регулируются соответствующими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Кодексом и нормами международного права.
5. Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Кодексом.
6. Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции».
Статья 5. Применение международных договоров Российской Федерации
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.
Статья 6. Объекты отношений недропользования
1. Объектами отношений недропользования являются государственный фонд недр, участки недр и права пользования ими, а также добытые из недр полезные ископаемые и минеральное сырье.
2. Отходы горнодобывающих производств и связанных с ними перерабатывающих производств выступают в качестве объектов отношений недропользования в случаях, установленных настоящим Кодексом.
Статья 7. Государственный фонд недр
1. Государственный фонд недр составляют используемые и неиспользуемые участки недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
2. Государственный фонд недр состоит из распределенного и нераспределенного фонда недр.
Участки недр, право пользования которыми предоставлено в порядке, предусмотренном законодательством о недрах, образуют распределенный фонд недр.
Нераспределенный фонд недр составляют все иные участки недр, за исключением участков, указанных в части второй настоящего пункта.
3. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в интересах народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Статья 8. Субъекты отношений недропользования
1. Субъектами отношений недропользования являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, субъекты предпринимательской деятельности.
2. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях недропользования соответственно участвуют органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. От имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований в отношениях недропользования участвуют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Глава 2. Собственность на недра
Статья 9. Собственность на недра
1. Недра являются публичным достоянием народа России, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
2. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются единой государственной собственностью.
3. Участки недр не могут быть предметом гражданско-правовых сделок, в том числе договоров купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
Права пользования участками недр могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается настоящим Кодексом.
Статья 10. Собственность на добытые из недр полезные ископаемые
1. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии и иным предусмотренным настоящим Кодексом основаниям могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
2. Перечень стратегических видов минерального сырья устанавливается Правительством Российской Федерации.
3. В отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на покупку таких видов минерального сырья.
Глава 3. Основы государственного регулирования отношений недропользования
Статья 11. Цели государственного регулирования отношений недропользования
Основными целями государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений.
Статья 12. Задачи государственного регулирования отношений недропользования
В задачи государственного регулирования отношений недропользования входят:
1) определение порядка и объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам, а также порядка и масштабов освоения иных ресурсов недр;
2) обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
4) определение мер по рациональному и комплексному использованию и сохранению недр;
5) осуществление контроля и надзора в области использования и охраны недр и окружающей среды, а также безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами;
6) введение платежей, связанных с пользованием недрами;
7) установление стандартов, норм, правил в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Статья 13. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования
1. В компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования входят:
1) разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;
2) определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;
3) установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов, норм, правил, в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
4) формирование и ведение единой системы федеральных и территориальных фондов геологической и иной информации о недрах;
5) владение, пользование и распоряжение геологической и иной информацией о недрах, полученной и накапливаемой за счет средств федерального бюджета, в том числе полученной и накопленной за счет средств фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, республиканского бюджета РСФСР и государственного бюджета СССР;
6) государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
7) определение совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр местного значения, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
8) установление порядка ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, государственной регистрации работ по геологическому изучению недр;
9) распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации;
10) введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
11) распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;
12) координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;
13) защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации;
14) разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Российской Федерации;
15) заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр;
16) государственный контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также установление порядка их проведения;
17) заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.
Участки недр
Участки недр являются основным объектом управления и учета при недропользовании
К участку недр относятся все находящиеся в его границах ресурсы недр, включая находящиеся в нем полости.
Участки недр являются основным объектом управления и учета при недропользовании.
В ФЗ РФ «О недрах» определены 3 вида объектов права:
недра в границах территории РФ, субъектом которых выступает государство (закреплено в Конституции РФ и ФЗ «О недрах»);
права пользования недрами, субъектом которых являются недропользователи (закреплено в ФЗ «О недрах»);
добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, субъектом которых могут быть государство, муниципалитеты, юридические и физические лица (определяется условиями лицензии).
Участки недр «не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме», но являются объектом применения прав пользования недрами.
Участки недр могут находиться в ведении Правительства РФ (участки недр в составе федерального фонда резервных участков недр), федерального органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ на своих территориях, органов местного самоуправления.
В соответствии с этим выделяются следующие категории значимости участков недр:
ведения субъекта РФ,
Различаются используемые и неиспользуемые участки недр, образующие соответственно распределенный и нераспределенный фонды участков недр.
Распределенный фонд составляют участки недр, на которые выданы в установленном порядке разрешительные документы на право пользования недрами.
Нераспределенный фонд составляют участки недр, на которых предусматривается проведение геологоразведочных работ, освоение объектов недропользования, но разрешительные документы еще не выданы.
Участки недр
Участки недр являются основным объектом управления и учета при недропользовании
К участку недр относятся все находящиеся в его границах ресурсы недр, включая находящиеся в нем полости.
Участки недр являются основным объектом управления и учета при недропользовании.
В ФЗ РФ «О недрах» определены 3 вида объектов права:
недра в границах территории РФ, субъектом которых выступает государство (закреплено в Конституции РФ и ФЗ «О недрах»);
права пользования недрами, субъектом которых являются недропользователи (закреплено в ФЗ «О недрах»);
добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, субъектом которых могут быть государство, муниципалитеты, юридические и физические лица (определяется условиями лицензии).
Участки недр «не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме», но являются объектом применения прав пользования недрами.
Участки недр могут находиться в ведении Правительства РФ (участки недр в составе федерального фонда резервных участков недр), федерального органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ на своих территориях, органов местного самоуправления.
В соответствии с этим выделяются следующие категории значимости участков недр:
ведения субъекта РФ,
Различаются используемые и неиспользуемые участки недр, образующие соответственно распределенный и нераспределенный фонды участков недр.
Распределенный фонд составляют участки недр, на которые выданы в установленном порядке разрешительные документы на право пользования недрами.
Нераспределенный фонд составляют участки недр, на которых предусматривается проведение геологоразведочных работ, освоение объектов недропользования, но разрешительные документы еще не выданы.
Государственный фонд недр
В статье раскрыты вопросы нормативно-правовой характеристики государственного фонда недр, понятию государственного управления в сфере недропользования
Законом РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» к функциям государства отнесено регулирование отношений в сфере недропользования. Одной из основных задач государства в этом направлении является управление государственным фондом недр.
Нормативно-правовая характеристика государственного фонда недр
В соответствии со ст. 2 Закона «О недрах» в государственный фонд недр включаются, во-первых, используемые участки недр, которые представляют из себя геометризованные блоки; во-вторых, неиспользуемые части недр.
Важной особенностью государственного фонда недр является факт нахождения указанных участков в пределах территории Российской Федерации и её континентального шельфа, то есть находящихся под юрисдикцией государства.
Конституция РФ провозглашает принцип совместного ведения Федерации и субъектов РФ по вопросам недропользования, который реализуется следующим образом:
Юридический статус участков недр, находящихся в совместном ведении, регулируется федеральным законодательством, а также совместными соглашениями и решениями органов власти Российской Федерации и субъектов.
Из недр, в отношении которых предусмотрено исключительное ведение Российской Федерации, могут создаваться участки федерального значения и федеральный фонд резервных месторождений, имеющие особое значение для обеспечения национальной безопасности и экономического суверенитета.
Реализация государственных полномочий по управлению государственным фондом недр возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации, которое входит в систему исполнительных органов власти.
Государственные органы Российской Федерации и субъектов в пределах своей компетенции разрабатывают и принимают комплексные краткосрочные и долгосрочные программы, направленные на геологическое изучения недр, реализацию системы мероприятий по воспроизводству и эффективному использованию минерально-сырьевых ресурсов.
Государственное управление отношениями недропользования
Под государственным управлением в сфере недропользования понимается деятельность уполномоченных органов власти и должностных лиц на людей и экономические объекты, направленная на достижение целей, заявленных в нормативных, а также в программных стратегических документах. На практике такая деятельность заключается в формировании единой государственной политики в сфере недропользования, разработке и принятие общеобязательных норм и правил, контрольных и надзорных функциях государства.
Применительно к недропользованию целями государственного управления являются:
Указанная система мер государственного управления, помимо Закона «О недрах», предусмотрена рядом стратегических и программных документов, среди которых можно назвать следующие:
Исходя из целей государственного управления в сфере недропользования, можно выделить его объекты:
В соответствии с Законом «О недрах» систему субъектов государственного управления недропользованием составляют следующие органы власти:
Федеральным органом по управлению государственным фондом недр является Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которое осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами субъектов РФ, а также отраслевыми и профильными органами власти.
Принцип совместного ведения Федерации и её субъектов в сфере управления недропользованием заключается в согласовании предельных размеров и количества участков недр, предельных лимитов минерально-сырьевых ресурсов, которые могут быть предоставлены в пользование. С этой целью указанные органы власти проводят аукционы на право использования участков недр, а также занимаются выдачей разрешительного документа на право пользования недрами – лицензии.
Особую роль на стадии надзора за соблюдением требований безопасности в сфере недропользования занимает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая также участвует в согласовании документов при выдаче лицензии на право пользования недрами.
К числу полномочий для реализации функции государственного управления законодательство относит:
В рамках учёта информации в сфере недропользования государственные органы используют понятия «распределённый фонд недр», в который включаются участки, фактически предоставленные в пользование, а также «нераспределенный фонд недр». В процессе контроля за проведение геологоразведочных работ формируется единый фонд геологической информации о недрах, который является основанием для последующего планирования разработки новых месторождений полезных ископаемых.
Доклад Ледовских А.А О приоритетных направлениях деятельности Федерального агентства по недропользованию
О приоритетных направлениях деятельности Федерального агентства по недропользованию (доклад Ледовских А.А. на заседании рабочей группы 30.07.04.)
В структуре федеральных органов исполнительной власти Федеральное агентство по недропользованию выполняет функции по государственному управлению недрами, а также оказывает услуги по управлению государственным имуществом в сфере недропользования.
Что значат недра для Российской Федерации? Во-первых, наша страна является крупнейшим в мире производителем и экспортером минерального сырья. В 2004 году использование недр принесет государству более 1 трлн рублей. Иными словами, за счет минерально-сырьевого комплекса формируется почти 50% российского бюджета и более 70% валютных поступлений от экспорта. Поэтому необходимость продуманной государственной политики в этом секторе экономики очевидна.
Агентство ответить на все эти вопросы не в состоянии, точно так же как и принять конкретные решения. Это прерогатива государства. Однако мы готовы выработать собственные рекомендации по большей части этих вопросов, внести их на рассмотрение, а затем подключиться к работе по утверждению рекомендованных изменений на правительственном уровне.
Главная функция Агентства по недропользованию, на выполнении которой будут сосредоточены его основные действия, заключается в наведении порядка в российском фонде недр.
На данный момент по основным видам полезных ископаемых от 60 до 95% разведанных запасов уже распределено по лицензионным соглашениям. Поэтому работа именно в этом направлении представляется наиболее важной. В первую очередь, необходимо добиться повышения экономической эффективности пользования недрами. Как это сделать?
Также совместно с Министерством природных ресурсов Агентство планирует внести изменения в законодательство по усилению ответственности за нарушение законодательства о недрах, в том числе и многократно повысив меры финансового воздействия на нарушителей.
Не менее существенной проблемой является то, что от 25 до 60% распределенных запасов ключевых полезных ископаемых в России не осваивается. В результате не появляются новые рабочие места, государство не получает дополнительных налоговых поступлений, а компании просто повышают собственную капитализацию.
Нельзя забывать и о тех месторождениях, которые изучены, поставлены на баланс, но не распределены. Работа с ними должна стать одним из главных объектов деятельности Агентства.
Во-первых, некоторые виды нераспределенных запасов не могут извлекаться даже с минимальной рентабельностью, а некоторая часть может отрабатываться при условии предоставления недропользователю определенных льгот, возможность которых следует предусмотреть в новой редакции закона «О недрах».
Во-вторых, необходимо провести экономическую и стоимостную оценку нераспределенных запасов. Это может служить основой для подготовки лицензионных соглашений, определения размеров платежей за пользование недрами и последующего мониторинга эксплуатации месторождений.
Третьим и, пожалуй, главным направлением деятельности Агентства в отношении нераспределенных запасов является разработка и реализация долгосрочных программ лицензирования недр. Необходимо перейти от заявительного принципа выдачи лицензий к программному. Агентству предстоит определить график ввода в разработку новых запасов, исходя из необходимости в определенных видах ресурсов, от подготовленности инфраструктуры, от ситуации на рынке. Такая программа должна быть рассчитана и согласована с субъектами федерации на несколько лет вперед.
Некоторые из участков уже распределены по лицензионным соглашениям, и работы на них ведутся или должны вестись за счет средств недропользователей. Здесь Агентство будет вести мониторинг выполнения лицензионных соглашений, прежде всего в части соблюдения сроков, объемов и результатов геологоразведочных работ. Также Агентство наладит получение от этих компаний стратегически важной для государства геологической информации. Естественно, что в случае грубого нарушения условий пользования недрами необходимо будет принимать меры административного воздействия на недобросовестных недропользователей, вплоть до отзыва лицензий. Работа над упорядочиванием процедуры этих действий уже идет.
Часть перспективных участков, входящих в нераспределенный фонд недр России, является основным объектом проведения геологоразведочных работ за счет федерального бюджета, поэтому на данном вопросе хотелось бы остановиться подробнее. Планирование геологоразведочного процесса должно основываться на долгосрочных прогнозах социально-экономического развития России, региональных и отраслевых программах социально-экономического развития, перспективных топливно-энергетическом и минерально-сырьевом балансах страны. На их основе в 2001 г. была создана ФЦП «Экология и природные ресурсы», включающая подпрограмму «Минерально-сырьевые ресурсы», которая на сегодняшний день нуждается в серьезной корректировке. Конечным результатом планирования являются стратегические отраслевые программы геологического изучения недр России на период до 2010 года, на основании которых и верстаются годовые планы работ за счет средств федерального бюджета.
Важным, но в то же время спорным вопросом является разделение областей ответственности частного бизнеса и государства в сфере геологоразведки. В соответствии с основами государственной политики в области недропользования частный бизнес может заниматься разведкой месторождений, подготовкой запасов для добычи и собственно добычей.
Планируемое на ближайшие годы распределение затрат по видам полезных ископаемых можно видеть на диаграмме.
Планируемое на ближайшие годы распределение затрат на геологоразведочные работы по регионам можно видеть на диаграмме.
Существенная часть запасов и основная добыча нефти приходятся на Западную Сибирь и Волго-Уральский регион. Это старые промысловые провинции, которые в значительной степени выработаны. Крупные запасы сосредоточены в Тимано-Печорской провинции, но добыча там ведется в небольших объемах. Восточная Сибирь имеет неплохие перспективы, но значительных запасов там пока нет. Обширные территории арктических шельфов изучены фрагментарно или не изучены вообще. Поэтому приоритетным регионом на геологоразведочные работы на нефть и газ мы считаем Восточную Сибирь, а также Тимано-Печору, поскольку их изученность явно недостаточна.
По большинству твердых полезных ископаемых основные работы Агентства будут сосредоточены на востоке страны. Вся экономика Северо-Востока России исторически была ориентирована на добычу золота, поэтому закрытие добывающих предприятий неизбежно влечет за собой массу социальных проблем, в том числе неконтролируемый отток населения из этих регионов. Что, естественно, создает угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
В соответствии с планами на 2004 год в бюджет государства от проведения конкурсов и аукционов должно было поступить около 30 млрд рублей. Однако реальная сумма по объективным причинам составит, видимо, не более 6.5 млрд рублей.
Взаимодействие Агентства с его территориальными органами должно быть отрегулировано. Следует разделить полномочия и правоприменительные функции в зависимости от масштабов месторождений и видов полезных ископаемых по таким вопросам как оформление государственных контрактов на выполнение государственных заказов на геологоразведочные работы, формирование ежегодных и перспективных программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы по территориям субъектов Российской Федерации.
Наиболее актуальной, очень сложной и болезненной проблемой является совершенствование законодательства о недрах. Агентство готово выступать с законодательными предложениями и оказывать Министерству природных ресурсов необходимую помощь в плане обоснования всех необходимых инициатив.